Ennek az írásnak a célja, hogy felvetések, „gondolatkísérletek” szintjén szóljon a jelen politikai körülmények között tervbe vehető új alkotmány előkészítéséről, annak indokoltságáról, kiinduló pontjairól, továbbá egy esetleges alkotmányozási folyamatot megelőzően, még a 2026-os év lehetséges főbb közjogi szabálymódosításairól.
Van, ami sürgős, és van, ami várhat
2026. április 12-én lezajlott az általános országgyűlési választás, amelynek eredményeképpen a választópolgárok nagy többsége a NER-nek rövidített – az elemzések szerint autoriter, pártállami, államigazgatási szempontból végletekig centralizált, erőforrások tekintetében a végletekig koncentrált, hatalomorientált – politikai rendszerre nemet, és a klasszikus értelemben vett demokratikus, decentralizált, parlamentáris jogállam rendszerére, valamint a „jó kormányzás” ígéretére igent mondott. A választójogi rendszer adta keretek között a választás eredményeként kialakult parlamenti erőviszonyok alapján az új kormánytöbbség alkotmányozó (kétharmados) többséggel fog rendelkezni.
Ami a fentiek alapján az alkotmányozás szükségességét-indokoltságát illeti, a korábban nem tapasztalt politikai felhatalmazást kapott, győztes párt előzetesen jelezte, hogy élni kíván az esetleges alkotmányozó többségével, sőt, buzdította a szavazópolgárokat, hogy a választás során adjanak minél nagyobb közjogi felhatalmazást a várható új kormánytöbbségnek. A választást követően kialakult politikai helyzet gyakorlatilag egy (választás útján lezajlott rezsimváltásként) „fülkeforradalomnak” tételezhető, amely – 1990, 1994, 2010 után – a választók részéről gyökeres politikai változást kíván a korábbaikhoz képest, vagyis az addig kormányzó erők tekintetében bizalomvesztést, ezzel egyidejűleg a megválasztott politikai erők vonatkozásában teljes körű bizalmat fejezi ki a választók részéről.
Felvethető a kérdés ezt követően, hogy ez a választói felhatalmazás magában foglalja-e egy új alkotmányos rendszer kialakítását is? Ezen már jócskán lehet vitatkozni, de a miniszterelnök-jelölt korábban kinyilvánította (nem titkolta el), tulajdonképpen kétharmados felhatalmazást tartanának szükségesnek, hogy egyfajta (legalábbis politikai értelemben vett!) rendszerváltozást tudjanak végrehajtani. Azt nem fejtette ki részletesen, hogy pontosan milyen politikai-alkotmányos rendszer kialakítására kérnek felhatalmazást, de egyrészt néhány pontról így is volt szó, másrészt nem esett szó prezidenciális rendszer kialakításáról vagy nota bene az államforma megváltoztatásáról (lásd köztársaság helyett királyság létrehozásáról).
Az új alkotmányozó többség adott, kérdés tehát, hogy mit kezdenek ezzel a kiemelkedő közjogi felhatalmazással.
Első lépések között (még egy nyári rendkívüli ülésszakban vagy az őszi rendes ülésszakon) úgy gondolom, hogy az Alaptörvény legszükségesebb mértékű – azaz csak az akadálytalan kormányzáshoz szükséges, illetve közjogi „aknamentesítést” elvégző – módosításait lenne célszerű elvégezni.
Minden más, például identitáspolitikát kifejező, szimbolikus térbe helyezhető, világnézeti alapon vitatható módosítás időhúzó vitákat kiváltó, világnézeti árkokat megásni képes, illetve a kormánynak felesleges támadási felületet nyitó és a módosítást időben feleslegesen elhúzni alkalmas jogalkotási folyamat lenne (ráadásul mindezt egy parlamenti munka terén gyakorlatlan, jogalkotási téren jórészt tapasztalatlan frakcióval elvégezve).
Mire kellene tehát szorítkoznia egy ilyen prompt, mielőbbi Alaptörvény-módosításnak? Egyrészt a kormányzást esetlegesen veszélyeztető közjogi „aknák” kiiktatásával, bizonyos közjogi tisztségek megváltoztatásával, és ezzel egy füst alatt, praktikusan az európai uniós források megnyitásához szükséges igazságügyi reformok, illetve egyéb sürgősen megteendő – az uniós felsőoktatási programokhoz való újra kapcsolódáshoz szükséges – törvénymódosítások elvégzésével.
Az Alaptörvény módosításának mi lehetne egy ilyen szűkebb értelemben vett szabályozási tartalma?
Elsőként említve, a (Sándor-palota jelenlegi lakójának le nem mondása esetén) köztársasági elnök feladat- és hatásköreinek átgondolása, e hatáskörök lehető legszűkebb módosítása, valamint a nép általi megválasztásának Alaptörvénybe emelése, és ezzel egyidejűleg egy új köztársasági elnök rövid időn belüli megválasztásának előírása lehetne szükséges.
Egy esetleges új alkotmány kialakítása kapcsán persze külön vitatéma lehet az államfő jogköre, megválasztása, de számomra úgy tűnik, hogy a választók többsége (szemben az úgynevezett négyigenes népszavazással történelmileg kialakított, protest módon elfogadott törvényhozási választással) a közvetlenül a nép által választott, erősebben legitimált (és nem csupán „aláírógépnek” csúfolható) államfői tisztség híve lenne. (Az esetleges időközbeni lemondás esetén ezeket a módosításokat persze nem lenne szükséges sürgősen, az Alaptörvényben elvégezni.)
Másodsorban az Alkotmánybíróság (jelen elnökének, tagjai többségének le nem mondása esetén) átnevezése például Alkotmánytanácsra, a feladat- és hatásköreinek átgondolása, illetve a legfontosabb kérdésként a tagjainak, elnökének kiválasztása, jelölése, kinevezése szabályainak újbóli megállapítása lenne indokolt.
Harmadrészt a bíróságra, ügyészségre vonatkozó alaptörvényi rendelkezések felülvizsgálata, módosítása indokolt lenne, nemcsak az egyes felsővezetői személycserék, hanem a felfüggesztett, Magyarországnak szánt európai uniós források mielőbbi megszerzése okán is. Különösen javasolható a Kúriára és az Országos Bírósági Hivatalra (OBH), azok vezetőire vonatkozó rendelkezések felülvizsgálata, a Kúria átnevezése (visszanevezése), mondjuk, Legfelsőbb Bíróságra. A bírósági szervezetrendszer átfogó újragondolása véleményem szerint nem időszerű, illetve a többszintű szervezetrendszer alapvetően sarkalatos törvényben szabályozott, az Alaptörvény jelenleg csak a legfontosabb szabályokat tartalmazza, amin belül – elsősorban felsővezetői változtatások okán – vélhetően csak a Kúriára és az OBH-ra vonatkozó szabályok, illetve esetleg az Országos Bírói Tanács hatásköri szabályai módosítandók.
Az ügyészség tekintetében átgondolható az ügyészségi szervezet kormány alá rendelése vagy a jelenlegi alkotmányos helyzete szerinti relatív (kormánytól való) függetlenségének megtartása.
A legfőbb ügyész jelölésének, kinevezésének avagy megválasztásának szabályai is újra szabályozhatók. Megemlítendő azonban, hogy a kormány irányítása/felügyelete alá rendelt ügyészség/legfőbb ügyész esetén is minden jogállamban külön garanciális szabályt képez, hogy az ügyészek (ezen belül persze a legfőbb ügyész) a munkájuk végzése tekintetében a kormányzat részéről közvetlenül nem utasíthatók, sem pozitív (lásd eljárásra, vádemelésre kötelezés), sem negatív (vádalku kötés, vádelejtés stb.) értelemben. A szakmai értelemben vett „függetlenség” (ami nem összekeverendő a bíráskodás, illetve a bírósági szervezet függetlenségével, a kinevezett bírák elmozdíthatatlanságával), azaz a végrehajtó hatalom (vagy bárki más, külső személy) részéről való utasításadás kizárása tehát így vagy úgy, de a részét kell, hogy képezze egy jövőbeli szabályozásnak.
Az úgynevezett önálló szabályozó szervek közjogi értelemben „fából vaskarikák”, az Alaptörvény szerint is a „végrehajtó hatalom körébe tartozó egyes feladat- és hatáskörök ellátására és gyakorlására” hozzák létre sarkalatos törvénnyel. Viszont a végrehajtó hatalom központi, általános szerve a kormány, a kormánytöbbség viseli a kormányzásért a politikai felelősséget, így evidencia, hogy a kormány alá rendelt szerveknek kellene lennie a végrehajtó hatalom központi szerveinek.
A helyi önkormányzatok tekintetében – feltételezve, hogy a közeljövőben nem tervezi a kormányzat egy előrehozott helyi önkormányzati választás megszervezésének, előkészítésének feladataival tovább terhelni egyébként is bokros teendőit – magában az Alaptörvényben különösebb változtatások mielőbbi megtétele nem látszik szükségesnek. Amennyiben bizonyos – kötelezően ellátandó vagy önként vállalt – önkormányzati feladatok, feladatszervezési szabályok átszabása, helyi adókra vonatkozó törvényi előírások módosítása, avagy egyes államigazgatási feladat- és hatáskörök megállapítása lenne a cél, azok törvényi (azaz nem alaptörvényi, hanem „csak” törvényi) szinten rendezhető kérdések lennének.
Szükségesnek tartom még kiemelni, hogy a Magyar Honvédség tekintetében 2024 óta létezik egy olyan alaptörvényi alkotmányos sérelem, amelyet előbb vagy utóbb mindenképpen orvosolni kellene. Az Alaptörvény most hatályos 45. cikk (7) bekezdése szerint a Magyar Honvédség hivatásos állományú tagjainak a jogállásukkal összefüggő alapvető jogaira és kötelezettségeire vonatkozó szabályok kormányrendeletben is megállapíthatóak.
Úgy vélem, hogy ez a rendelkezés nem jogállamhoz méltó, mert túl azon, hogy a hivatásos állományra nézve is lealacsonyító, degradáló, más közcélú foglalkoztatási jogviszony szabályaihoz viszonyítva diszkriminatív jellegű, egy jogállamban e körben általános kormányrendeleti szabályozás nem megengedhető megoldás. Minden foglalkoztatási jogviszony vonatkozásában, de különösen az állammal (helyi önkormányzattal) foglalkoztatásban álló személyek tekintetében alapelvi élű jogalkotási elvárás és garancia, hogy (legalább) az általános, alapvető szabályokat törvényi szinten kell megállapítani. Kormányrendeleti szinten legfeljebb törvényi felhatalmazás alapján lehetséges különféle részletszabályok meghatározása.
Az Alaptörvény záró rendelkezéseit megelőzően megállapítja a különleges jogrend alapvető szabályait. E szerint különleges jogrendnek minősül a hadiállapot, a szükségállapot és a veszélyhelyzet. Közismert, hogy évekig ilyen különleges jogrendben élt az országunk. A távozó hatalom rendeleti kormányzással adott magának felhatalmazást – számos esetben a jogbiztonság követelményére is fityiszt mutatva, a háborúra való hivatkozást parttalan felhatalmazásként értelmezve – akár egyik napról a másikra, törvényi rendelkezéseket rendeleti szinten felülírva, önkényesen szabályozni az élet bármely területét.
Azt hiszem, nem kell az olvasóknak részletezni, hogy ez a jogalkotási gyakorlat mennyire nem felel meg a jogállamiság követelményeinek. Ha viszont a gyakorlat oldaláról áttérünk az alaptörvényi szintű rendelkezésekre, azok – tekintetbe véve az új kormányoldal kétharmados többségét – azonnali, sürgős módosítást, beavatkozást nem igényelnek. Ez viszont nem jelenti egyúttal azt is, hogy a sokszor kissé kapkodva megalkotott, néhány helyen többször módosított rendelkezések későbbi újragondolása nem lenne indokolt. (Csak egy kiragadott történeti példa, analógia, az Alaptörvény jelenleg hatályos 56. cikk (1) bekezdése a köztársasági elnököt jogosítja fel speciális esetben például hadiállapot kihirdetésére, amiről sokaknak eszébe juthat az 1941. június 26-i koronatanács ülése, amelyen Horthy kormányzó elrendelte a hadiállapot kimondását, noha erre nem lett volna meg a joga, ezt a kérdést az Országgyűlésben kellett volna szavazásra bocsátani…)
A közpénzügyek aknamentesítése
Az Alaptörvény közpénzekről szóló részei véleményem szerint újragondolandók, de e cikkek módosítása általában nem igényel sürgős beavatkozást, különös tekintettel az államadósság csökkentési kötelezettségre és az ezzel kapcsolatos egyéb szabályokra. Utalhatunk itt azokra az európai uniós konvergencia célokra, amelyek egyrészről az államháztartási deficit csökkentését feltételezik, másrészről azon gazdaságpolitikai célkitűzésekre amelyek szerint a gazdaságot tartós, kiegyensúlyozott növekedési pályára állítsák, és középtávon Magyarországot az euróövezet tagjává emeljék. Ezekből az következik – alaptörvényi előírások nélkül is –, hogy az államadósságot a maastrichti kritériumoknak megfelelő módon csökkenteni szükséges.
Ami viszont ezzel kapcsolatosan valós közjogi aknát jelenthet az Alaptörvényben, aminek a kiiktatása lenne szükséges, az a 44. cikk (3) bekezdésében foglalt – ezzel összefüggésben sarkalatos törvényben részletezett – az a rendelkezés, amely szerint a „központi költségvetésről szóló törvény elfogadásához a 36. cikk (4) és (5) bekezdésében foglaltak betartása érdekében a Költségvetési Tanács előzetes hozzájárulása szükséges”. A 36. cikkben foglalt, a Költségvetési Tanács (KT) költségvetési vétójogát megalapozó előírások az államadóssággal, annak csökkentésével összefüggő szabályok.
A 44. cikk (4)-(5) bekezdése szerint a KT tagja a KT elnöke, a Magyar Nemzeti Bank elnöke és az Állami Számvevőszék elnöke. A KT elnökét a köztársasági elnök nevezi ki hat évre. A KT működésének részletes szabályait sarkalatos törvény határozza meg.
A KT fent említett költségvetési vétójoga (azaz a központi költségvetés államadósság-szempontú elfogadásához szükséges előzetes hozzájárulási joga) a következő évi (azaz a 2027. évi) központi költségvetésről szóló törvény elfogadása esetén már megvalósuló jogkörgyakorlás lenne, amely törvényalkotás várhatóan idén ősszel vagy télen lesz aktuális. Miért lenne szükséges ezen „közjogi aknától” mentesíteni az Alaptörvényt? Itt kell hivatkozunk az Alaptörvény 3. cikk (3) bekezdésére, amelynek b) pontja szerint a köztársasági elnök a választások egyidejű kitűzésével feloszlathatja az Országgyűlést, ha az Országgyűlés az adott évre vonatkozó központi költségvetést március 31-ig nem fogadja el. Ez utóbbi szabály önmagában helytálló lenne, hiszen általában, ha egy kormány nem tud a költségvetési törvénytervezete mögé szilárd, szavazóképes többséget állítani, akkor az a szilárd, tartós kormányzást sem tudja vélhetően megalapozni, azaz várhatóan csak átmeneti módon, bizonyos ideig, provizórikusan tud kormányozni (erre tekintettel került megállapításra átmeneti költségvetési szabály a 36. cikk (7) bekezdésében). Ez a kormányzóképességi előírás tehát önmagában nem elvetendő, megtartható lenne, a stabil kormányzás feltétele lehet, viszont a KT ehhez kapcsolódó vétójoga más országok gyakorlatát vizsgálva kivételes, példa nélküli. A KT ezen alaptörvényi rendelkezést alapul véve, akár indokoltan, megalapozottan, akár nem kellően megalapozottan, azaz rosszhiszeműen megakadályozhatja, hogy meghatározott időben elfogadott költségvetési törvénye legyen az államháztartásnak, ami egyúttal megalapozhatja a fent idézett szabály alapján az Országgyűlés feloszlatását és új választás kiírását. A költségvetési „bölcsek tanácsa” (mint meghatározott személyek testülete), vagy máshol (általában) költségvetési hivatalnak nevezett szervezet szokásos módon nem rendelkezik vétójoggal, hanem tanácsadó szerve (van ahol az államfőnek, de) általában a törvényhozó szervnek. Ebbe az irányba lenne javasolt változtatni a honi szabályozást is. Ami továbbá problémás még az Alaptörvény KT-re vonatkozó rendelkezéseiben, az véleményem szerint maga a személyi összetétele, szervezeti háttere. Ahogyan az Alaptörvény is (helyesen, a nemzetközi gyakorlatnak megfelelően) kimondja, az Állami Számvevőszék (ÁSZ) a törvényhozás pénzügyi és gazdasági ellenőrző szerve, mely feladatkörében ellenőrzi a központi költségvetés végrehajtását (a zárszámadást), az államháztartás gazdálkodását, az államháztartásból származó források felhasználását és a nemzeti vagyon kezelését. Ehhez képest a központi költségvetés és annak tervezése a kormányzat, a végrehajtó hatalom feladata. Így diszfunkcionális, egyéb feladataival ütköző, ha az ÁSZ elnöke beleszólhat, sőt, vétójogot gyakorolhat a végrehajtó hatalom költségvetési törvénytervezete felett.
Hasonlóképpen, a Magyar Nemzeti Bank (MNB) központi (jegy)bankként elsősorban felelős a monetáris politikáért, az árstabilitásért (valamint más, törvényben meghatározott feladatokért). A monetáris politika letéteményeseként diszfunkcionalitást, hatásköri túllépést, a végrehajtó hatalom feladataiba való káros beavatkozást jelenthet, ha az MNB elnöke a fiskális politika „alapokmánya”, azaz a központi költségvetés tekintetében vétójogot gyakorolhat. Ezek alapján eléggé egyértelmű, hogy mind az ÁSZ elnöke, mind az MNB elnöke nem lehetne tagja egy jövendőbeli költségvetési tanácsnak, azaz mielőbb felül kellene vizsgálni mind a KT hatáskörét, mind annak személyi összetételét. Másik – számos országban alkalmazott – megoldásként felvetném azt is lehetőségként megvizsgálni, hogy a KT helyett bármilyen (kis vagy közepes) létszámmal egy költségvetési hivatalt kellene inkább létrehozni, amely megfelelően felkészült szakembergárdával alkalmas lenne a fiskális politika segítésére, ahhoz kapcsolódó tanácsadásra.
A költségvetési hivatalok kormánytól független, hasznos, segítő közreműködői lehetnek a fiskális politikának, a fiskális fegyelem megteremtésének, illetve fenntartásának.
Egy ilyen költségvetési hivatal segíthetné a makrogazdasági pályák, konvergencia-, illetve adósságcsökkentő programok megtervezését, kialakítását, a költségvetési tervezés módszertanainak fejlesztését, a fiskális transzparencia erősítését, hatástanulmányok, gazdasági kitekintések, előrejelzések készítését. Ezen kívül akár gazdaságpolitikai intézkedésekre is javaslatot tehetne, valamint alapfeladatként – a törvényhozás gyakorlati segítőjeként – az egyes törvényjavaslatok, törvénymódosító indítványok költségvetési kihatásait vizsgálhatná.
Végezetül, ami a különféle számszerű fiskális (merev) szabályok (lásd a fent hivatkozott államadósságszabályt) és a fiskális hivatalok összehasonlítását illeti, számos elemzés arra a következtetésre jutott, hogy egy költségvetési hivatal jóval rugalmasabban reagálhat a gazdaságban, illetve az államháztartásban fellépő különféle különleges helyzetekre, sokkhatásokra, azokat rugalmasabban tudja figyelembe venni a különféle számításainál, makrogazdasági elemzéseinél, gazdaságpolitikai javaslatainál, ellentétben a normatívan rögzített merev fiskális szabályokkal.
„Új alkotmányt megalkotni nem kell félnetek jó lesz”
Rátérve most egy lehetséges új alkotmány előkészítésére, amennyiben az új, alkotmányozó többséggel rendelkező kormánytöbbség erről döntést hozna, indokolt lenne, hogy az Alaptörvény előkészítésétől eltérő módon, kevésbé kapkodva, de a folyamatot feleslegesen mégsem elhúzva, a közvéleményt aktívan bevonva, valós társadalmi egyeztetést lefolytatva, demokratikusan történjen egy ilyen új alkotmány előkészítése.
Az alkotmányozás szimbolikusan és tartalmilag is politikai-közjogi újrakezdést képez, egy cezúrát húz a korábbi rezsimmel szemben, valamint egy új alkotmány meghatározó kereteket jelent az új politikai rendszer tekintetében. Szerény véleményem szerint az alkotmány két fő tartalmi része, azaz mind az alapvető jogok katalógusa, mind pedig az alkotmányos berendezkedés főbb keretei kialakultak, viszonylagosan jól megszilárdultak 1990 óta, tehát tartalmilag nagyon nagy változásokra, újításokra e tekintetben nincs szükség, legfeljebb kisebb kiegészítések, módosítások – legnagyobb részt a párpolitikai alapon az Alaptörvénybe beemelt rendelkezések, és bizonyos fent említett „aknák”, más diszfunkcionális szabályok elhagyása – lehetnek indokoltak. Ezen kívül külön átgondolandó tartalmi szabályozási kérdés lehet az úgynevezett sarkalatos törvények köre, mértéke, megléte egy új alkotmányban. E körben ezek számát vagy a nullára, vagy a minimálisra kell redukálni. A közelmúlt tapasztalataként rögzíthető, hogy sem a kormányzás rugalmas alakítása, sem a kiszámíthatóság, bizonyos meghatározott szabályozási területek „gránitszilárdsága” szempontjából nem töltötte be pozitívan a szerepét ez a sarkalatossági elvárás. Álláspontom szerint ami tartósnak célzott, meghatározó és garanciális jelentőségű szabálynak van tételezve, azt magába az alkotmányba kell elsősorban beemelni, az egyéb törvényi rendelkezéseket pedig „normál” „feles” törvényként kell – ha szükséges, indokolt – a mindenkori parlamenti többségnek a kormányzást alakítva formálni. Itt jutunk el rögtön a következő, átgondolandó fontos szabályozási kérdéshez, vagyis, hogy milyen módon legyen elfogadva, majd módosítva a jövendőbeli alkotmány, legyen-e benne esetleg változtathatatlansági klauzula, rendelkezés, valamint, egy adott parlamenti minősített többség is tudja alakítani, vagy ciklusokon átívelő módon lehessen csak az alkotmányt módosítani stb.
Itt most a részletekbe bele nem menve, elvi éllel két tételt javasolnék rögzíteni. Az első, hogy az alkotmánynak egyszerre kell biztosítani a („sima” többségű) kormányzást, és biztosítani az érdemi ellenzéki jogokat is, a mindenkori kormányozhatóság az ország, a választópolgárok elemi érdeke is. Az ellenzéki jogok védelme pedig azt teszi szükségessé, hogy bizonyos kérdésekben megmaradjon a minősített (kétharmados, négyötödös stb.) többség (vagy a több ciklusban való döntés – lásd alkotmánymódosítás) követelménye. A másik, elvi éllel megállapítható tételként rögzíthető, hogy a teljes magyarság számára, a választókat minél szélesebb körben bevonva, társadalmi párbeszéden és minél szélesebb körű közmegegyezésen alapulva, azaz demokratikusan kellene alkotmányozni, majd az ilyen demokratikus tárgyalási folyamatok alapján (akár hat-nyolc hónap alatt) előkészített alkotmányt nagy legitimációval, népszavazással megerősítve kellene elfogadni.
