Fogyatkozó alkotmányos eufória

A Tisza Párt elsöprő kétharmados választási győzelme, ráadásul majd 80 százalékos részvétel mellett, nemcsak alkotmányozó többséget eredményezett, hanem rendkívül komoly legitimitást is biztosít a 2010 után létrejött illiberális alkotmányos rendszertől való megszabadulásra. Az alkotmányjogászi szakma nem jelentéktelen része is osztja a rendszerváltozással kapcsolatos eufóriát, és olyan „alkotmányos pillanatról” beszél, ami nem hasonlítható még az 1989-es szakmai nekibuzduláshoz sem, hiszen ezúttal érződik a társadalmi érdeklődés és támogatottság is. Ezek az újra lelkes alkotmányjogászok, e sorok íróját is ideszámítva, egyetérteni látszanak abban, hogy az új alkotmányos rendszer kiépítésének két szakaszban kell végbemennie. Először a NER jelenlegi illiberális Alaptörvényét kell módosításokkal alkalmassá tenni az átmenet levezénylésére, megtisztítva a rendszert azoktól az autokráciából itt hagyott „enklávéktól”,1 akik képesek megvétózni az átalakulást (az irodalom használja rájuk a veto player – vétójátékos – megjelölést is2). Tóth Gábor Attila találó kifejezésével ez a negatív alkotmányozás fázisa,3 amit majd követnie kell a pozitív szakasznak, vagyis egy új alkotmány kidolgozásának, ami – tanulva az 1989-es és a 2010-es tapasztalatokból – valódi társadalmi részvétel eredménye kell legyen ahhoz, hogy a polgárok ezt az új dokumentumot valóban magukénak érezzék.
A május végén elfogadott 16. alaptörvény-módosítás után, amely elsősorban a felfüggesztett európai uniós pénzek felszabadításához szükséges változtatásokat tartalmazta, na és persze a miniszterelnöki mandátum két ciklusra korlátozását is, a június 22-én nyilvánosságra hozott 17. módosítás a „negatív” alkotmányozás első átfogóbb terméke. Ennek fő célja a vétójátékosok, a köztársasági elnök, az Alkotmánybíróság, a Kúria és az Országos Bírósági Hivatal elnökének eltávolítása a demokratikus jogállam visszaállításának útjából. Az utóbbi két „közjogi méltatlanság” (a kifejezést a Fundamentum szerkesztőségének általam is jegyzett és a kormányhoz a társadalmi vita keretében eljuttatott véleményéből kölcsönöztem) leváltásával ugyan foglalkozik a tervezet, és azt egyelőre pontosan meg nem határozott módon a bírák döntésére bízza, így erre ebben az írásban nem térek ki. (Az Állami Számvevőszék és a Versenyhivatal elnökeinek, valamint a legfőbb ügyésznek Magyar Péter április 12-i győzelmi beszédében, majd később is beígért eltávolítása viszont nem is része a mostani módosítási tervezetnek.) Ugyancsak nem foglalkozom itt a képviselői mandátum tizenkét évre korlátozásával, ami bár nem tekinthető az Alaptörvénybe ütközőnek, az – hasonlóan a miniszterelnöki megbízatás két ciklusra szűkítéséhez a 16. alaptörvény-módosításban – nem látszik összhangban állni a parlamentáris rendszerek szokásos logikájával, és inkább politikai célokat szolgál. Ezeket indokoltabb lenne/lett volna az új alkotmány előkészítésére hagyni, aminek egyébként is kívánatos lenne befejeződnie a következő parlamenti választásokig, és amit esetleg a mostani és a következő parlament által is el kellene fogadtatni.

A köztársasági elnök leváltása

A legtöbb politikai vitát kiváltott eset a köztársasági elnök leváltása, aki még mielőtt a módosításban szereplő megoldás nyilvánosságra került, már védelmet kért az Európa Tanács alkotmányjogi ügyekben tanácsadó szervétől, a Velencei Bizottságtól, majd saját korábbi intézményétől, az Alkotmánybíróságtól, amelynek államfővé választása előtt elnöke volt. Tegyük hozzá: mind a korábbi, mind a jelenlegi tisztségét a Fidesznek köszönheti, amit mindkét posztján meg is szolgált korlátlan lojalitásával, ami egyersmind az autokráciának tett jelentős szolgálat is volt. A Velencei Bizottság, bár kifejezte készségét a véleményalko­tásra, azt konkrét kormányzati tervek hiányában nyilván nem tudta elvégezni. Az Alkotmánybíróság határozottabb volt: hét alkotmánybíró kérte kizárását az eljárásból (az nem derült ki, hogy mi volt e kérelmek indokolása, hiszen összeférhetetlenség aligha jöhetett szóba), így az határozatképtelenség miatt meghiúsult. Talán kézenfekvőbb lett volna azzal az indokkal visszautasítani a kezdeményezést, hogy akkor még nem volt világos, milyen megoldásról is kérik az állásfoglalásukat. Reméljük, a hét alkot­mány­bíró látványos elhatárolódása korábbi főnöküktől nem valamiféle alku része, és az alaptörvény-módosítás velük szembeni méltányosabb eljá­rá­sának semmi köze magatartásukhoz.
Mindenesetre a komoly politikai és alkotmányjogi felhajtással némileg kontrasztban a tervezett módosításnak az elnök felmentésére vonatkozó megoldása meglehetősen szűkszavú, és szinte szabad szemmel észrevehetetlen módon megbújik a szöveg záró- és vegyes rendelkezései között: „Az Alaptörvény tizenhetedik módosításának hatálybalépését követő napon a hivatalban lévő köztársasági elnök megbízatása megszűnik.” Ahogy mondtam, magam úgy gondolom, hogy Sulyok Tamás azzal, hogy egyetlen elnöki cselekedetével sem tett semmit az autokratikus rendszer ellen, rászolgált sorsára, de alkotmányossági szempontból aggályosnak tartom, hogy az eltávolításának nyilvánvaló indokai nem szerepelnek a törvényben, sőt még annak indokolásában sem. Szerencsésebb lenne ezért, ha a kormány vagy a szükségesség és arányosság követelményeinek megfelelő kivételes egyszeri alaptörvény-módosítási megoldást választana, vagy módosítás nélkül alkalmazná az Alaptörvényben most is szereplő megfosztási eljárást. Nyilván ez utóbbitól való félelmet az magyarázza, hogy ebben az esetben az Országgyűlés kezdeményezésére az az Alkotmánybíróság dönt a megfosztásról, amelynek tagjai (egyesek újdonsült megvilágosodása ellenére) szintén passzív és aktív részesei voltak az autokratizálódásnak. De hát ez a probléma feloldható lenne a mostani módosítás keretében is: vagy erre az esetre el kell venni a megfosztásról való döntés jogát a kollaboráns Alkotmánybíróságtól, és azt az Or­szág­gyűlésre bízni, vagy még inkább az államfő megfosztásával meg kellene várni az Alkotmánybíróság lecse­ré­lését egy új, garantáltan független tes­tületre. Ők azután eldönthetik, hogy az elnök valóban megsértette-e az Alaptörvényt akár aktív magatartásával, akár csak hatásköri semmittevésével.

Az Alkotmánybíróság lecserélése

És itt jutottunk el a jelenlegi Alkotmánybíróság jövőbeni sorsához. 2010 – a bíróvá jelölés kétharmados többséghez kötése – óta az összes alkotmánybírót a Fidesz jelölte és választotta meg. (Ez alól kivételt képez az a rövid időszak, amikor a párt elveszítette kétharmadát, és az akkor esedékes választás során kénytelen volt négy jelölt esetében megegyezni az akkor ellenzéki LMP-vel [nyilván a négy jelölt közül legfeljebb kettő lehetett az LMP saját jelöltje]). Esetleges különvélemények ellenére az Alkotmánybíróság mint testület – bár lett volna bőven oka rá – soha nem hozott a Fidesz komolyan vehető érdekeit sértő döntést, viszont számos egyhangú határozatával szolgálta az alkotmányosság lebontását (mint pl. az elhíresült „rabszolgatörvény”, amiben nem találtak alkotmányos kivetnivalót). Ezért szerintem indokolt a testület egészének lecserélése már a mostani alaptörvény-módosítás által szabályozott módon. Jelenleg az Alaptörvény csak az Alkotmánybíróságot jogosítja fel alkotmánybíró felmentésére, és ennek a szabálynak hatalommegosztási megfontolásból a jövendő új alkotmányban is így kell maradnia, hiszen a törvényhozó testület alkotmányos működését ellenőrző bíróság sorsát nem helyes az ellenőrzött testületre bízni. Most azonban az Alkotmánybíróság nem független, ezért a döntést kivételesen a parlamentnek kellene meghoznia az alaptörvény-módosítás felhatalmazásával. Ennek megoldása lehet magának a megfosztásnak a szükségességi és arányossági követelményt érvényesítő kimondása a módosítás szövegében, vagy még inkább egy speciális parlamenti eljárás szabályozása, amelynek végén az Országgyűlés kétharmados többséggel dönt a felmentésről.
Ebből következően a mostani módosítás megoldását egyes alkotmánybíráktól, mindenekelőtt az elnök Polt Pétertől és most három, az év végéig pedig egy további társától való megszabadulásra nem tartom elfogadhatónak, mert ez egy álszent konstrukció, ami több sebből vérzik: 1. a 70 éves korhatár visszaállítása egyrészt elrejti a mandátum megszűnésének valódi célját, a bírák felelősségét az autokratikus rendszer fenntartásában; 2. ráadásul még hivatalban is hagyja a Fidesz-lojális testület tagjainak többségét.
Ahogy korábban említettem, az alkotmányosságot nem védő testület lecserélése egy valódi alkotmányőrségre a köztársasági elnök fair eljárás keretében történő megfosztása kapcsán is fontos lenne, de még inkább azért, hogy minél előbb felálljon az a független testület, amely nemcsak az új alkotmány betartásán őrködik, hanem képes biztosítani a jelenlegi „negatív” alkotmányozás alkotmányosságát is.
*
Nota bene: az alkotmányos eufória közepette egy pillanatra sem szabad elfelejtenünk, hogy a mostani elkerülhetetlen alaptörvény-módosítási folyamatot egy olyan egypárti alkotmányozó többség irányítja, amely éppúgy az aránytalan választási rendszernek és a megörökölt, kivételesen könnyű alkotmánymódosítási szabálynak köszönheti ezt a pozícióját, mint az elődje az elmúlt tizenhat évben. A mai alkotmányozó többségnek éppúgy nincs sem hatékony parlamenti ellenzéke, sem alkotmányos kontrollja egy független Alkotmánybíróság által, ahogy a Fideszének sem volt. Ezért sürgető feladat a parlamenti pluralizmus helyreállítása egy mielőbb megalkotandó arányos választási rendszerrel, amely megakadályozza, hogy a következő kormányzó többség egyben alkotmányozó hatalommal is rendelkezzen.
És ugyanilyen fontos, hogy mielőbb felálljon egy nemcsak a korábbi, de a mostani kormánytól is független alkotmányvédő testület, amely fel van ruházva az alaptörvény-módosítások tartalmi felülvizsgálatának jogával, és így ellenőrizni képes már akár a mostani alkotmánymódosítási folyamatot is. Egy ilyen testület létrejötte egyszersmind előfeltétele lehet az új alkotmány kidolgozása megkezdésének, amelynek menetrendjéről és egy széles társadalmi részvételen alapuló előkészítő bizottság megválasztásáról már a mostani alaptörvény-módosításban dönteni kellene. 

1 A demokráciába beépült zárványokat leíró fogalom használatát lásd Andrew Arato, Democratic legitimacy and forms of constitutional change, Constellations, Volume 24, Issue 3, September 2017. 447–455.
2 Vö. George Tsebelis, Veto Players: How Political Institutions Work, Princeton University Press, 2003.
3 Tóth Gábor Attila, A negatív alkotmányozás dilemmája (előadás) (2024), Sólyom László műve, az alkotmánybíráskodás kezdetei és az alkotmányosság ügye Magyarországon című konferencia. CEU – EKINT, Budapest, 2024. április 26.

Megjelent az Élet és Irodalom LXX. évfolyama 27. számának Publicisztika rovatában 2026. július 3-án.

Halmai Gábor az állam-, és jogtudományok doktora, az ELTE Társadalomtudományi Karának egyetemi tanára.