Úgy volt, hogy megváltoztatja a világot. Kiderült, hogy a megszegése változtatta meg a világot.
A Budapesti Memorandum (hivatalos nevén Memorandum on Security Assurances in connection with Ukraine’s accession to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons) néven 1994. december 5-én Budapesten – az EBESZ-csúcson (EBESZ: Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet) – aláírt nemzetközi megállapodás lényege az volt, hogy Ukrajna lemondott a Szovjetuniótól örökölt atomfegyvereiről, cserébe biztonsági garanciákat kapott.
Az egyezményt négy ország írta alá: Ukrajna, Oroszország, Egyesült Államok, Egyesült Királyság. Később Kína és Franciaország is hasonló tartalmú nyilatkozatokat tettek, de nem váltak hivatalos aláírókká.
A dokumentumban a három nagyhatalom vállalta, hogy:
– Tiszteletben tartják Ukrajna függetlenségét, szuverenitását és határait.
– Tartózkodnak Ukrajna területi integritása vagy politikai függetlensége ellen irányuló erőszak alkalmazásától vagy azzal való fenyegetéstől.
– Nem alkalmaznak gazdasági nyomást Ukrajnára.
– Nem használnak atomfegyvert Ukrajna ellen.
– Ha Ukrajna áldozatul esne agressziónak vagy atomfegyverrel való fenyegetésnek, az ENSZ Biztonsági Tanácsa elé viszik az ügyet.
Az aláírók: Ukrajna részéről Leonyid Kucsma elnök, Oroszország részéről Borisz Jelcin elnök, az Egyesült Államok részéről Bill Clinton elnök, az Egyesült Királyság részéről John Major miniszterelnök.
Tehát 1994-ben Oroszország elismerte Ukrajna határait – elfogadva a Krím ukrajnai fennhatóságát is. A félsziget 2014-es annektálásával Oroszország megszegte az egyezményt: erőszakot alkalmazott Ukrajna területe ellen, megsértette az ország szuverenitását és határait. Ezt az Egyesült Államok, az Egyesült Királyság és az ENSZ is nemzetközi jogsértésként értékelte. „Védekezésként” az orosz fél cinikusan azt állította, hogy a memorandum nem kötelező erejű szerződés volt, csupán politikai nyilatkozat – ami azonban jogilag erősen vitatható. Ennek értelmében például Ukrajna megtehette volna, hogy nem adja át egészében a nukleáris arzenálját. Tény: 2014-ben(-től) Oroszország megszegte az egyezményt, ami máig ható geopolitikai következményekkel járt.
Megjegyzendő, hogy Magyarország házigazda volt, nem szerződő fél. Nem vállalt kötelezettségeket és nem kapott jogokat az egyezményből. A ceremónián volt a magyar miniszterelnök (akkor Boross Péter), és Jeszenszky Géza korábbi külügyminiszter is részt vett a találkozó megszervezésének diplomáciai előkészítésében, de ők nem írták alá a dokumentumot.
A Budapesti Memorandum sorsa a mai orosz–ukrán háború egyik kulcsa.
Ukrajna tehát a megállapodás után lemondott a világ harmadik legnagyobb nukleáris arzenáljáról (körülbelül 1 900 atomtöltetről, amelyek a Szovjetuniótól maradtak rá), és 1996-ra átadta az összeset Oroszországnak megsemmisítésre. Ez ténynek tekinthető. (Hogy Oroszország csakugyan hiánytalanul megsemmisítette azokat, kevésbé.) Cserébe biztonsági garanciákat kapott rá, hogy senki sem támadja meg, és gazdasági segítséget, főleg az USA-tól és Nagy-Britanniától. Abban az időben úgy tűnt, a memorandum sikeres leszerelési példa lett: a hidegháború után mindenki békésebb jövőt várt.
Mi történt közvetlenül a memorandum után? Hát az, hogy Oroszország megszegte az egyezményt. Megszállta és annektálta a Krím-félszigetet, majd kelet-ukrajnai szakadár mozgalmakat támogatott (Donyeck, Luhanszk). Ezzel megsértette a Budapesti Memorandum 1. és 2. pontját: nem tartotta tiszteletben Ukrajna határait, erőszakot alkalmazott ellene. Az USA és Nagy-Britannia tiltakozott, de nem avatkozott be katonailag, a nemzetközi közösség szankciókat vezetett be Oroszországgal szemben. (Az oroszok nagyon megilletődtek, de teljesen uralmuk alá vették a többnyire orosz nyelvet használó, de mégiscsak három nemzetiséget: ukránokat, oroszokat, tatárokat – a híres krími tatárok utódait.) Ukrajna viszont úgy érezte, becsapták – hiszen lemondott atomfegyvereiről a védelmi ígéretekért, és most senki sem védte meg.
Utána, tudjuk, mindnyájan nyögjük: Oroszország 2022 februárjában teljes inváziót indított Ukrajna ellen. Ez a Budapesti Memorandum végleges összeomlását jelentette. A Nyugat önmagát áltatta, amikor azt hitte, Oroszország „jóllakik” a Krímmel. Meg hát mindenki nézte a saját – gazdasági, (geo)politikai – érdekeit. Ukrajna az ENSZ-ben és a nemzetközi bíróságokon arra hivatkozik, hogy Oroszország megszegte a nemzetközi jogot és a memorandumot. De az ENSZ-ben Oroszország hatása erős, az Ukrajnáé nem. A Nyugat (USA, EU, NATO) most fegyverrel, pénzzel és szankciókkal támogatja Ukrajnát – de nem katonailag, ahogy a memorandum sem írt elő fegyveres beavatkozást. (Ilyen értelemben használta ki Oroszország a helyzetet.)
A Budapesti Memorandum tanulsága: Ukrajna ma a legfőbb példája annak, hogy egy ország, amely lemond atomfegyvereiről, elveszítheti a biztonsági garanciákba vetett bizalmát. Emiatt például Észak-Korea és Irán is gyakran hivatkozik Ukrajna esetére. („Ha lemondasz az atomfegyverről, védtelen maradsz”.) Ez a dolgok kegyetlen logikája, amiből nincs szabadulás.
Ma Ukrajna területének körülbelül 20 százalékát (Krím + keleti régiók) Oroszország ellenőrzi vagy tartja megszállás alatt. Népessége és gazdasága megroppant, de az ország a Nyugat támogatásának köszönhetően katonailag és politikailag megszilárdult. A fegyvergyártása magas szintű, drónos ellencsapásai nagy károkat okoznak Oroszországnak, főleg a hadviselés számára is oly fontos energiaellátásban. Oroszország egyáltalán nem áll jól, sőt, egyáltalán nem áll győzelemre. És hiába növeli különböző módszerekkel hadseregét (az emberélet az oroszoknak a háborúban hagyományosan nem sokat számít), a nyugati szankciók is jelentősen gyengítik.
A Budapestu Memorandum szimbólummá vált: „Ukrajna betartotta, Oroszország megszegte, a Nyugat pedig nem védte meg.” Eléggé. De a „játék” folytatódik. Bármi bármelyik pillanatban megtörténhet.
Geopolitikailag mindenképpen új törésvonalak jelentek meg. Az egyezmény megszegése végleg elszakította Ukrajnát Oroszországtól. A Nyugat (EU, NATO, USA) végül egyértelműen Ukrajna oldalára állt, és ez a Kelet–Nyugat konfliktus új hidegháborús logikáját eredményezte. Oroszországot a Nyugat szankciókkal és elszigeteléssel bünteti. Ami fontosabb: Ukrajna ma már az EU és a NATO tagjelöltje, ami 1994-ben elképzelhetetlen lett volna. Ez is eredménye a Budapesti Memoramdumnak, pontosabban az megsértésének. Mintha nem ez lett volna Putyin célja…
Mindezek után pusztán elméleti kérdés, hogy létrejöhet-e egy új Budapesti Memorandum (típusú megállapodás). Abban a formában szinte lehetetlen. Ukrajna soha többé nem fog hinni „papíralapú” biztonsági garanciában. Oroszország teljesen hitelét veszítette a Nyugat szemében. Egyszerűen megbízhatatlan, még gyilkos agresszióra is képes. A nagyhatalmak (USA, Kína, Oroszország) között mély bizalmi válság alakult ki, ami kizárja a hasonló leszerelési megállapodásokat.
De néhány feltétel mellett átalakított formában elképzelhető.
1. Katonai szövetségi garancia (NATO-féle modell): Ukrajna formálisan vagy de facto NATO-védelmet kapna, ez lenne a memorandum katonailag biztosított verziója. 2. Új európai biztonsági keretrendszer: ha a háború véget ér, új kelet–nyugati egyezmény születhet, hasonlóan a Helsinki Záróokmányhoz (1975), de valós ellenőrzéssel és következményekkel. És az újjáépítés fantasztikus lehetőségeivel. 3. Korlátozott fegyvermentes zónák: például új egyezmény a nukleáris fegyverek Kelet-Európába telepítésének tilalmáról.
